Il “rapporto” quale momento di passaggio tra l’accertamento di violazione e l’irrogazione della sanzione.

Il sistema sanzionatorio amministrativo, come definito dalla legge 689/1981, presenta una struttura che potremmo definire “bifasica” o “ bipartita”.

Il “rapporto”, previsto dall’art. 17 della citata legge 689/1981, – come presto verremo ad esaminare nel dettaglio – è una sorta di cerniera tra le due fasi processo sanzionatorio amministrativo che, come descritte da attenta dottrina, possono essere intese come due distinti “sub procedimenti” che insieme formano la più ampia procedura sanzionatoria amministrativa: il procedimento di accertamento della violazione e il procedimento di irrogazione della sanzione.

• Il procedimento di accertamento della violazione, ampiamente trattato in più occasioni, dal punto di vista pubblico è dominato dalla figura dell’agente (tra cui le GEV) preposto all’accertamento della violazione amministrativa di competenza ed è connotato dai poteri “istruttori” di accertamento scanditi dall’a 13 della legge 689/1981.
  L’atto principale che emerge da tale procedimento è il “verbale” che, una volta contestato o notificato, apre delle conseguenze diversificate: la possibilità di estinzione dell’intera procedura, aderendo l’obbligato alla possibilità di effettuare il pagamento in misura ridotta oppure la possibilità di non aderire a tale esercizio decisorio.

• Il procedimento d’irrogazione della sanzione costituisce una fase eventuale, innescata dal mancato esercizio del diritto potestativo del soggetto toccato dalla contestazione della violazione di accedere al pagamento in misura ridotta.
  Questa fase procedimentale è determinata dalla redazione ed inoltro del rapporto da parte dell’agente accertatore della violazione all’indirizzo dell’autorità amministrativa decidente.
  Questa fase procedimentale reca un autonomo istituto di partecipazione procedimentale e pone il decisore come una sorta di soggetto imparziale che deve verificare il fondamento dell’azione sanzionatoria tra due parti portatrici di interessi contrapposti. La fonte normativa regolatrice della materia è rappresentata dall’art. 17 delle legge 689/1981 che così recita: “Qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta, il funzionario o l’agente che ha accertato la violazione, salvo che ricorra l’ipotesi prevista dall’art. 24 [connessione obiettiva con un reato. N.d.R.] deve presentare rap– porto, con la prova delle eseguite contestazioni o notificazioni, all’ufficio periferico cui sono demandati attribuzioni e compiti del Ministero nella cui competenza rientra la materia alla quale si riferisce la violazione o, in mancanza, al prefetto.” 
  Il “rapporto diventa così quel ponte, come declamato in premessa, fra le due fasi procedimentali innanzi descritte, idoneo a garantire l’avvio della fase di irrogazione della sanzione.
• Natura e contenuto del “rapporto”
  Al rapporto deve essere attribuita natura giuridica di atto endoprocedimentale che è funzionalmente collegato alla espressione del potere provvedimentale dell’Autorità competente.
  È lecito affermare che con la compilazione del rapporto si consuma il potere dell’accertatore e si accende quello dell’Autorità.
  Difatti, pur essendo vero che, nel corso dell’istruttoria di competenza dell’autorità, nulla vieta che siano richiesti nuovi scritti o controdeduzioni all’accertatore (laddove, per esempio, dal rapporto e dai documenti ivi allegati non emerga con sufficiente chiarezza quanto occorra a comprendere la verità di eventuali scritti difensivi), questa rievocazione in causa dell’accertatore è una mera eventualità e non corrisponde al per- corso normale definito dal Legislatore.
• Doverosità del rapporto: la redazione e inoltro del rapporto è attività doverosa e vincolata.
  L’agente accertatore infatti non può sottrarsi dal rimettere tale atto (corredato dagli allegati richiesti dalla legge e dal principio della completezza dell’istruttoria) all’Autorità amministrativa competente ad emanare l’ordinanza-ingiunzione. Beninteso, sarà onore in  capo a to a tale Autorità  informare l’e l’organo accertatore e [nel caso delle GEV ciò  costituisce fatto indispensabile, non essendo tali organi abilitati alla riscossione di sanzioni] della necessità di inoltrare rapporto essendosi verificate le condizioni di cui all’art. 17 L. 689/1981 (mancato pagamento in misura ridotta o opposizione all’accertamento a seguito di presentazione di scritti difensivi).
  Unica discrezionalità accordata all’agente accertatore attiene alla qualificazione del fatto ed alla sua potenziale capacità di suscitare l’interesse del giudice penale. L’agente accertatore può, difatti, ritenere che sussista un collegamento tra il fatto accertato (punibile con sanzione amministrati-va) ed un fatto avente rilevanza penale.
  
  

• Contenuto del rapporto: nulla ci dice il Legislatore in ordine al termine per l’inoltro del rapporto (da non sottacere comunque, secondo il principio del buon andamento della Pubblica Amministrazione, la doverosa tempestività nella trasmissione degli atti) e al suo contenuto, ad eccezione della necessità che esso deve essere corredato con “la prova delle eseguite contestazioni o notificazioni”.
  L’agente accertatore ha quindi piena libertà nella redazione del rapporto, esso può sicuramente assumere forma di una lettera che esprima di più della mera informazione relativa all’avvenuta contestazione o notificazione ed al mancato pagamento in misura ridotta.
  Sebbene nulla di tutto ciò dica il Legislatore del 1981, è dovere dell’agente accertato- re compiere un’informativa completa nei confronti dell’autorità amministrativa, specificando le modalità con cui si è svolta l’attività di accertamento, i tempi del- le singole attività investigative, laddove non sia stato possibile dare seguito alla contestazione immediata della violazione, e quant’altro possa risultare di utilità ad una corretta valutazione dei fatti da parte dell’autorità di riferimento.
  In ultima analisi, in sede di rapporto, tutta l’attività istruttoria dovrebbe essere relazionata, anche, ad avviso di chi scrive, non omettendo eventuali risultanze che possano eventualmente giovare al trasgressore interessato.