Maurizio Francesconi
Illeciti in ambito RIFIUTI, incontro in sede per fare aggiornamento e chiarire dubbi.
Premessa
Negli ultimi anni molto è aumentata l’attenzione verso l’ambiente e in questo scenario anche il quadro normativo è stato oggetto di evoluzione costante. Per questo è necessario fissare periodiche sessioni di aggiornamento a favore di coloro che, come le Guardie Ecologiche, sono chiamati a rilevare e sanzionare illeciti amministrativi. In questa ottica il 14 gennaio scorso, presso la sede di via Rosario a Bologna, si è tenuto un incontro tra numerosi colleghi e il Direttivo dell’Associazione. Ora, valutata l’importanza degli argomenti trattati, abbiamo ritenuto darne testimonianza anche attraverso le pagine della nostra rivista e condividerne così il contenuto con i nostri lettori: singoli cittadini, enti ed organizzazioni.
Le GEV sono pubblici ufficiali, quando sono in servizio e verbalizzano. Possono elevare sanzioni pecuniarie nei confronti dei responsabili. Quando fu emanata in Emilia Romagna la legge istitutiva delle GEV (LR 3 luglio 1989 n.23) l’abbandono di rifiuti, nelle innumerevoli forme in cui questo si realizza, era considerato principalmente un illecito amministrativo (*) con irrogazione di sanzione pecuniaria. Negli anni nuove leggi sono state emanate e molte fattispecie negative sono state rubricate come reati o, al minimo, come contravvenzioni. Quindi per molti dei comportamenti illeciti in fatto di rifiuti si è passati dall’ambito amministrativo a quello penale (**). Purtroppo, causa il succedersi degli interventi normativi, per un verso, e la varietà di situazioni riscontrabili sul territorio, per l’altro, non sempre è semplice stabilire se si tratti di un illecito del primo o del secondo tipo. Per fare chiarezza, nell’incontro in sede sono state analizzate varie casistiche, prospettate soluzioni e date direttive. Qui il resoconto di quanto si è detto. Ma prima di entrare nel dettaglio, per meglio inquadrare la questione, proponiamo alcune note di contesto.
Come siamo arrivati fin qui?
Tre le principali norme giuridiche ed operative che regolano l’attività GEV:
- La LR 23/1989, che ha istituito le Guardie Ecologiche Volontarie.
- Il D.Lgs 152/2006 Testo Unico Ambientale (TUA) e successive modifiche. Il TUA è anche, con i suoi 318 articoli di cui quasi 100 dedicati ai RIFIUTI, la principale normativa italiana in materia di tutela ambientale. Diverse le modifiche che si sono succedute negli anni.
- I vari Regolamenti ATERSIR, che disciplinano in modo uniforme la gestione del servizio rifiuti urbani in tutta la regione e stabiliscono procedure e sanzioni nei confronti degli autori di illeciti.
Nel Testo Unico Ambientale (TUA) l’art 192 impone il divieto assoluto di abbandono dei rifiuti, mentre l’art. 255 definisce le sanzioni conseguenti. All’inizio solo sanzioni amministrative pecuniarie e non si fa distinzione tra gli autori dell’illecito. Suddivide i rifiuti tra non pericolosi, non ingombranti e diversi da questi. Le prime sanzioni, al massimo arrivavano a 620 euro.
Il D.Lgs 205/2010 fa distinzione tra i soggetti autori dell’illecito ed introduce l’art 256 comma 2 del TUA. Questo articolo stabilisce che se l’autore dell’abbandono è un imprenditore o un titolare di ente, la condotta non è più semplice illecito amministrativo ma diventa reato penale. Tra le pene, oltre all’ammenda, anche l’arresto da 3 mesi a 2 anni.
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(*) L’Illecito Amministrativo è una violazione di una norma che non costituisce reato, ma comporta comunque una sanzione pecuniaria.
(**) L’Illecito Penale è una condotta, o un’azione omissiva, che viola una norma penale e per questo è punita con una sanzione pesante. La condotta può tradursi in un delitto, che rappresenta un reato più grave ed è punito con la reclusione e/o la multa, oppure in una contravvenzione. Questa, nel diritto penale italiano, è una categoria di reato meno grave rispetto al delitto ed è punita con l’arresto o l’ammenda. Nel nostro ordinamento è poi possibile (solo in caso di contravvenzione) estinguere la pena dell’arresto con l’oblazione , cioè pagando una somma di denaro allo Stato.
La Legge 221/2015 c.d. Green Economy, introduce nel D.Lgs 152/2006 (TUA) il divieto di abbandono dei prodotti da fumo (art 232 bis) e dei rifiuti di piccolissime dimensioni come scontrini, fazzoletti, gomme da masticare, ecc. (art. 232 ter). La stessa legge modifica, inasprendo, le sanzioni pecuniarie del TUA, portandole fino a 3.000 euro per l’abbandono dei rifiuti non pericolosi e fino al doppio per quelli pericolosi. Siamo ancora nell’ambito degli illeciti amministrativi, per i fatti commessi da privati cittadini.
Con il Decreto Legge 105/2023 (convertito nella Legge 137/2023) arriva una novità sostanziale. Viene modificato l’art. 255 comma 1 del TUA facendo passare l’abbandono da Illecito Amministrativo a Reato Contravvenzionale (la sanzione da amministrativa pecuniaria ad ammenda) anche per i privati cittadini. E si stabilisce per loro che l’abbandono dei rifiuti non pericolosi avrà una ammenda da 1.000 a 10.000 euro, mentre l’abbandono di quelli pericolosi potrà arrivare fino al doppio. Aumentano le sanzioni anche per il titolare di impresa e responsabile di ente (per loro era penale già dal 2010) che commette l’illecito (art 256 comma 2 del TUA). Da qui l’illecito è penale per tutti.
Altro intervento, l’ultimo, ancor più radicale. Con il D.L. 116/2025 (convertito nella L. 147/2025) nuova modifica dell’art. 255 del TUA. Un nuovo testo e due aggiunte. Si introduce anche una pena accessoria: la sospensione della patente se il reato è commesso con un veicolo.
L’art 255 si triplica.
Il primo (art. 255) affronta l’abbandono dei rifiuti NON pericolosi.
Il secondo (art. 255 bis) ancora per l’abbandono dei rifiuti NON pericolosi, ma in situazioni particolari tali da creare pericolo all’incolumità personale (ad es. un materasso lasciato su una corsia di una strada a scorrimento veloce).
Il terzo (art. 255 ter) per l’abbandono dei rifiuti pericolosi.
Fin qui tutto “penale”, ma all’art 255 comma 1 si aggiunge anche il comma 1.2 che recita: Salvo che il fatto costituisca reato……chiunque abbandona o deposita rifiuti urbani accanto ai bidoni della raccolta, presenti lungo le strade, è soggetto alla Sanzione Amministrativa Pecuniaria del pagamento di una somma da 1.000 a 3.000 euro, più eventuale pena accessoria del fermo amministrativo del veicolo per 1 mese”.
Viene anche legittimato l’uso della video sorveglianza per accertamenti senza contestazione immediata. Dunque con il nuovo art 255 c. 1.2 torna la competenza “piena” delle Guardie Ecologiche Volontarie.
Dopo questa breve disamina entriamo più nel dettaglio. Iniziamo col ribadire quale sia l’area di competenza delle GEV, quindi come vanno interpretate le fattispecie meno chiare ed infine cosa prevede il nuovo Regolamento ATERSIR.
Questa la sintesi dell’incontro.
Quale è l’area di competenza delle GEV? I COMUNI stabiliscono con propri regolamenti le modalità di gestione dei rifiuti urbani: conferimento, raccolta e trasporto. Sono classificati rifiuti urbani quelli elencati nell’allegato L-quarter e prodotti dalle attività elencate nell’allegato L-quinquies. Entrambi gli allegati sono contenuti nella parte IV del Codice TUA. ATERSIR (Agenzia Territoriale dell’ER per i Servizi Idrici e Rifiuti) definisce, in base all’art.10 della LR 16/2015, criteri omogenei a livello regionale per l’applicazione delle sanzioni amministrative relative agli errati conferimenti (per gli ultimi aggiornamenti vedere il Regolamento CAMB/2025/60 del 2/12/2025)
Occorre ora fare una distinzione netta tra i comportamenti che generano un illecito nell’ambito dei rifiuti:
- Abbandono/Deposito incontrollato, illecito penale. Condotta grave, comportamento antisociale. Sanzione statale, sanzione economica (ammenda/multa) e possibile restrizione alla libertà personale (arresto o reclusione) Testo Unico Ambientale artt. 255, 255 bis, 255 ter, tutti al comma 1.
- Abbandono/Deposito incontrollato, illecito amministrativo. Condotta meno grave rispetto alla precedente che comunque anch’essa denota una chiara volontà di eludere il sistema di gestione dei rifiuti creando degrado. Con elementi puntuali per distinguerla dall’illecito penale. Testo Unico Ambientale art 255 comma 1.2
- Erroneo conferimento. Rilascio di rifiuti, in quantità e volumi contenuti, conseguente ad inosservanza delle regole per la raccolta differenziata contenute nella disciplina locale (Regolamenti comunali o Regolamento Atersir). Inosservanza intesa come mancato rispetto delle modalità operative per la raccolta dei rifiuti urbani, riconducibile al contesto organizzativo del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani affidato da Atersir ( orari, tipologia di frazione, contenitore improprio). Questo tipo di comportamento è sanzionato ai sensi delle disposizioni contenute nell’ultimo Regolamento ATERSIR (ACAMB/2025/60 del 2/12/2025). Vedere il prospetto all’art 20 con il dettaglio di n. 32 violazioni e con le rispettive sanzioni (minimo, massimo e importi per pagamenti in forma ridotta). Regolamento che trovate qui come allegato.
Nella prima ipotesi si denota una volontà di abbandonare o di effettuare un deposito incontrollato per specie di rifiuto o ripetitività degli abbandoni, l’illecito è penale e del fatto è competente la Polizia Giudiziaria. Ad esempio è illecito penale un frigo abbandonato in piena campagna, oppure un sacco pieno di rifiuti lasciato lungo i fossi. Naturalmente è sempre illecito penale un materiale pericoloso (esempio Eternit) ovunque abbandonato.
Nella seconda ipotesi si denota una volontà di abbandonare o di effettuare un deposito incontrollato per specie di rifiuto o ripetitività degli abbandoni, ma l’illecito non è penale bensì amministrativo a condizione che sussistano due elementi: avvenga vicino ai contenitori di raccolta -che devono essere quelli posizionati lungo le strade- e si tratti di rifiuti urbani. E’ un illecito amministrativo e la sanzione è pecuniaria, con importi da 1.000 a 3.000 euro. Del fatto è competente la Polizia Amministrativa, quindi anche le Guardie Ecologiche. Ciò che rileva è che il legislatore non fa riferimento a violazioni delle regole di raccolta ma alla semplice scelta del trasgressore di decidere di lasciare rifiuti urbani vicino ai contenitori, luogo sicuramente meno odioso di un fosso o di un campo o di una strada priva di contenitori, dove il gestore rifiuti non passa. Ad esempio è illecito amministrativo rientrante in questa fattispecie il materiale di risulta post trasloco, se abbondante e ingombrante, lasciato vicino ai cassonetti posti lungo le strade.
Nella terza ipotesi si denota, una volontà di non rispettare le regole per la raccolta e l’illecito è amministrativo ma devono sussistere, anche qui, alcune condizioni: le quantità e i volumi devono essere contenuti, i rifiuti possono essere solo quelli urbani e non pericolosi. Possono essere anche ingombranti ma debbono essere in quantità contenute (ved. violazione n 15 e 16 Regolamento Atersir) (*). Anche qui la competenza è delle GEV. Il legislatore (in questo caso l’Agenzia Regionale d’Ambito ATERSIR) ha disciplinato le ipotesi di violazione specifica alle regole della raccolta. Tra queste potrebbero rientrare: lasciare a terra un sacchetto perché non si ha la tessera, oppure lasciare fuori un cartone perché grande, non entra e non si ha voglia di schiacciarlo oppure il cassonetto è pieno e non si vuole cercarne un altro. Un’ipotesi particolare potrebbe essere data dai rifiuti lasciati nelle isole ecologiche appositamente allestite, qui se ciò che troviamo rispetta le fattispecie di cui ai punti 15 e 16 del Regolam. Atersir (quantità e volumi contenuti anche per rifiuti ingombranti) non ci dobbiamo porre dubbi sull’applicazione del regolamento perché non siamo lungo strade.
Ricapitolando, nella seconda e terza ipotesi (illecito amministrativo) la competenza delle Guardie Ecologiche è “totale”. Le GEV ispezionano ed emettono il verbale di Accertata Violazione. Mentre nella prima ipotesi (illecito penale) le GEV non fanno nulla? No, come indicato più volte nella legge (LR 23/1989 art. 3 comma 1 lettera c, art. 6 comma 6 e art. 10 comma 2), rilevato l’illecito penale le GEV fanno verifica e, se identificano il responsabile, redigono un rapporto scritto (per noi si tratta del Verbale di Ispezione di cose e luoghi diversi dalla privata dimora) e lo trasmettono secondo le direttive ricevute.
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(*) Il Regolamento Atersir, oltre alle sanzioni n. 15 e 16 ne prevede altre 30. Tutte violazioni che possono essere individuate e contestate durante il servizio di controllo (es. mancato ritiro dei contenitori del “porta a porta” entro la giornata del ritiro n.13; esposizione di rifiuti in data e/o in orario non consentito n.14; utilizzo dei cestini portarifiuti per il conferimento di rifiuti urbani domestici; ecc.). Per questo si invita i colleghi a tenere con sé una copia durante il servizio.
E’ lecito prelevare sacchetti o altro materiale dai cassonetti? In teoria, per una GEV, sarebbe lecito ma in pratica va evitato. Al limite sarebbe possibile farlo quando si è assistito al deposito di materiale non conforme. Comunque, non potendo poi essere lasciato a terra quanto recuperato, è opportuno in questo caso prendere accordi con il personale del Comune di riferimento per il ritiro.
E’ lecito andare al seguito del mezzo della ditta incaricata al prelievo dei sacchi abbandonati, oppure aprire sacchi in modo sistematico? Occorre fare attenzione alle norme per la tutela della Privacy. Dice il Garante: “..….risulterebbe invasiva la pratica di ispezioni generalizzate, da parte del personale incaricato (agenti di polizia municipale, dipendenti di aziende municipalizzate, ecc.), del contenuto dei sacchetti al fine di trovare elementi informativi in grado di identificare, presuntivamente, il conferente…. Tale facoltà deve essere esercitata selettivamente, nei soli casi in cui il soggetto che abbia conferito con modalità difformi da quelle consentite non sia in altro modo identificabile”. (Garante pronuncia del 14 luglio 2005 n. 1149822).
E’ possibile verbalizzare utilizzando documentazione non riportante immediatamente e in chiaro le generalità di chi ha commesso l’illecito (scontrini, carte fedeltà, ricevute di bancomat o carte di credito)? Posto che poi per risalire ai dati anagrafici dell’autore dell’operazione contabile (pagamento, prelievo, estratto conto, ecc.) occorre l’avvio di un’indagine di Polizia Giudiziaria, questa azione va limitata ai soli illeciti di natura penale e non amministrativa. Anche qui, comunque e ove ci siano i presupposti, le GEV opereranno come abbiamo detto prima: si redige un rapporto scritto che va trasmesso secondo le disposizioni ricevute.
E’ possibile fotografare le targhe dei veicoli? Se la foto viene divulgata, no. Se la foto viene trasmessa all’autorità, si. Si ricorda che oggi la norma permette, per la rilevazione dell’illecito, anche l’acquisizione delle immagini da apparecchiature di videosorveglianza. E’ stato anche introdotto, per questi illeciti, l’istituto della flagranza differita. Ciò permette la contestazione anche quando l’autore non viene colto materialmente sul posto, ma la sua identificazione avviene successivamente, grazie a strumenti tecnologici.
E’ possibile fotografare il viso dell’autore dell’illecito? Se occorre può essere fatta foto del soggetto interessato insieme al contesto, mentre non vi vede l’utilità di un primo piano.
Come vengono trattate le violazioni inerenti il “porta a porta”? Qualsiasi violazione del porta a porta, salvo il fatto che questo costituisca reato, rientra nel regolamento ATERSIR (ved. il Regolamento del 2/12/2025 alle voci 12, 13, 14 e relative sanzioni, dell’art. 20)
E’ possibile verbalizzare se un contenitore per la raccolta “porta a porta” viene lasciato esposto e non ritirato nei giorni successivi, ma in posizione da non costituire intralcio? SI, il regolamento Atersir è categorico: Mancato ritiro dei contenitori all’interno della proprietà privata dopo lo svuotamento del gestore (in particolare entro la giornata in cui avviene il ritiro programmato)…. (violazione n.13)
L’oggetto ingombrante esposto e destinato al ritiro da parte di HERA, quando e dove va posizionato? Va messo la sera prima del ritiro e va posto in prossimità del civico del soggetto richiedente. Se così non viene fatto, il responsabile è passibile di sanzione amministrativa pecuniaria
Un rifiuto pericoloso non è mai un rifiuto urbano. Ma un rifiuto speciale non pericoloso, può diventare anche pericoloso se, ad esempio, viene depositato in una strada a scorrimento veloce.
Per concludere è opportuno ricordare che il bene giuridico protetto è la tutela dell’ambiente e che il recente inasprimento delle pene dello Stato a fronte degli illeciti ambientali non va a smantellare il complesso di norme di cui si è dotata fin qui la regione Emilia-Romagna, tra queste il Regolamento ATERSIR. Il corretto conferimento dei rifiuti urbani trova fondamento sulla cultura del recupero e dell’economia circolare.
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