Illegittimi i calendari venatori regionali emanati con legge
"Va dichiarata l'illegittimità costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 39 (Norme per la definizione del calendario venatorio regionale per la stagione venatoria 2010/2011), i quali approvano in via legislativa il calendario venatorio per la stagione 2010-2011, indicando sia le date e gli orari entro cui la caccia è consentita (art. 1), sia le specie cacciabili, con riferimento, per ciascuna di esse, al peculiare arco temporale aperto all'attività venatoria (art. 2). Infatti, la selezione sia delle specie cacciabili, sia dei periodi aperti all'attività venatoria, implica l'incisione di profili propri della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, che fanno capo alla competenza esclusiva dello Stato (2): il legislatore nazionale ha perciò titolo
per imporre alle Regioni di provvedere nella forma dell'atto amministrativo, anziché in quella della legge".
Con la sentenza in commento (che riportiamo in calce), dagli esiti dirompenti ben oltre i confini abruzzesi, il Giudice delle Leggi ha obliterato una tesi della illegittimità costituzionale dei calendari venatori emanati con legge regionale, da sempre sostenuta da Diritto all'Ambiente, sia sulle pagine di questo sito che in occasione degli eventi seminariali, come anche dalle Associazioni ambientaliste, allorquando hanno ripetutamente sollecitato il Governo ad impugnare in via principale, ex art.127 Cost. le leggi-provvedimento con cui, di volta in volta, le Regioni varavano con legge i propri calendari venatori, sovente di durata pluriennali, ed in taluni casi senza neppure sottoporli all'obbligatorio parere dell'ISPRA, ovvero nei casi in cui hanno sollevato la questione di costituzionalità in via incidentale innanzi la magistratura amministrativa. A fondamento della tesi della illegittimità costituzionale di tali norme-provvedimento regionali, fatta propria dall'Avvocatura Erariale ed integralmente convalidata dalla Corte Costituzionale, che, per gli effetti, ha dichiarato costituzionalmente illegittima la legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 39 ("Norme per la definizione del calendario venatorio regionale per la stagione venatoria 2010/2011") sia Diritto all'Ambiente che le Associazioni ambientaliste, hanno posto le seguenti considerazioni.
Come noto, la disciplina generale sulle specie cacciabili e sui periodi di attività venatoria è contenuta nell'art. 18 della legge dell'11 febbraio 1992, n. 157. Secondo principi costantemente affermati dalla Corte Costituzionale, già ripetutamente oggetto di illustrazione sulle pagine di questo sito, la disciplina sulla caccia ha per oggetto la fauna selvatica, che rappresenta "un bene ambientale di notevole rilievo, la cui tutela rientra nella materia "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema", affidata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, che deve provvedervi assicurando un livello di tutela, non "minimo", ma "adeguato e non riducibile"" (Corte Cost., sent. nn. 61/09 e 193/ 2010. Si veda anche, sul punto, Tar Lazio, ordinanza n.4908/10). 
In particolare, il citato art. 18, che garantisce "nel rispetto degli obblighi comunitari contenuti n. 79/409/CEE, standard minimi ed uniformi, di tutela della fauna sull'intero territorio nazionale,  ha  natura  di  norma  fondamentale   di   riforma economico-sociale, in quanto implica il nucleo minimo di salvaguardia della fauna selvatica, il cui rispetto deve essere assicurato sull'intero territorio nazionale ... (sentenze n. 227 del 2003 e n. 536 del 2002)" (Corte Cost., n. 233 del 2010).   
Da ciò consegue che le norme statali rappresentano limiti invalicabili per l'attività  legislativa della Regione, dettando norme imperative che devono essere rispettate sull'intero territorio nazionale per primarie esigenze di tutela ambientale.  
Ciò posto, si è ulteriormente osservato che il comma 2 dell'art. 18 della predetta legge n. 157 del 1992 prevede che le Regioni possano autorizzare modifiche alle norme generali sui periodi di attività venatoria per particolari specie, tenendo conto della  propria situazione ambientale, a seguito di apposito procedimento  che contempla l'acquisizione del parere dell'Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica (nelle cui competenze è successivamente subentrato l'ISPRA in base al DL 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008). Il successivo comma 4 stabilisce che, sulla base dei parere dell'ISPRA, le Regioni pubblichino, entro il 15 giugno di ogni anno, termine che la Corte, nella pronuncia in rassegna, pare considerare perentorio, e non già ordinatorio, come a volte affermato, in passato, dalla giurisprudenza amministrativa, "il calendario regionale ed il regolamento relativi all'intera annata venatoria, nel rispetto di quanto stabilito dai commi 1, 2 e 3 ...". 
Le norme primarie emanate dal Legislatore statale nell'ambito della sua competenza esclusiva in materia, sono chiare nel fare riferimento ad una attività regolamentare che deve essere adempiuta dalla Regione entro il termine del 15 giugno di ciascun anno, a seguito di uno specifico procedimento che contempla l'acquisizione di un parere obbligatorio dell'Istituto specificamente preposto alle verifiche tecniche finalizzate alla tutela degli interessi ambientali. Interessi che peraltro, nel corso degli anni, ben possono essere mutevoli, stante che la consistenza numerica e/o lo stato di conservazione delle singole specie interessate dal prelievo venatorio. Tanto è vero che i pareri resi dell'ISPRA risultano sovente mutevoli negli anni, anche in relazione alla medesima specie e/o realtà territoriale.
Non a caso, in numerose occasioni, allorquando sono stati chiamati a scrutinare taluni calendari venatori correttamente emanati dalle Regioni di volta in volta interessate con provvedimento amministrativo, i Giudici Amministrativi hanno avuto modo di chiarire che "i piani di prelievo devono essere predisposti per ciascuna stagione venatoria e i dati utilizzabili non possono che riferirsi alla presenza degli animali in un periodo prossimo alla stagione venatoria cui il piano di prelievo si riferisce" (TAR Piemonte - II - 15.11.06 n.584)
L'interpretazione letterale e logica delle citate disposizioni induce in primo luogo a ritenere (e la giurisprudenza sia amministrativa che di legittimità è consolidata in questa interpretazione della norma) che il parere debba essere richiesto in relazione ad ogni singoli piani di prelievo, con cadenza annuale, ed in secondo luogo che la legge statale abbia inteso riferirsi in via necessaria ed esclusiva ad una attività destinata a concludersi con un atto di natura amministrativa a contenuto generale, escludendo la possibilità di far ricorso al diverso strumento della legge, specie allorquando non si versi neppure nell'ipotesi della legge provvedimento, ma di una legge ordinaria, destinata a rimanere in vigore per un numero pressoché indefinito di anni.
Ciò è dimostrato, in primo luogo, dall'espressa dizione, del quarto comma del citato art.18, che prevede esplicitamente l'obbligo di pubblicare "il calendario regionale ed il regolamento relativi all'intera annata venatoria". L'endiadi fa evidente riferimento ad un unico atto di natura regolamentare, contenente le specifiche norme applicabili nel territorio regionale nel periodo venatorio preso in considerazione. 
Ad analoghe conclusioni conduce il carattere temporaneo (annuale) del provvedimento previsto dalla legge, che ben si concilia con l'adozione di un atto amministrativo riferibile ad un determinato arco temporale, da compiere entro un termine di scadenza definito, e che non sembra invece compatibile con un preteso obbligo di analogo genere a carico del legislatore regionale. 
In ultima analisi, la natura amministrativa (e non legislativa) dell'attività provvedimentale di cui trattasi è dimostrata dal significato della disposizione del secondo comma, che  prevede l'obbligo di acquisire il parere dell'Organo consultivo competente nella materia. E' evidente infatti che tale parere acquista rilevanza solo se si ritiene che la Regione sia tenuta ad esaminarne ed a valutarne il contenuto, giustificando con congrua motivazione il proprio  eventuale  dissenso  attraverso  un  atto  di  natura amministrativa adottato nel rispetto dell'art. 3, primo comma, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modifiche ed integrazioni.
Di contro, il parere sarebbe invece sostanzialmente inutile (e la norma che lo prevede sarebbe priva di effettivo valore precettivo), qualora si ritenesse che la Regione sia arbitra concludere il procedimento con un atto di natura legislativa, che oltretutto - per il disposto del secondo comma del citato art. 3 - si sottrae al predetto obbligo di motivazione. In sostanza, qualora fosse ipotizzabile l'adozione del calendario venatorio con legge regionale, anziché con provvedimento, amministrativo, risulterebbe pregiudicato l'esito della verifica tecnica affidata all'ISPRA sullo stato delle specie interessate, così come prescritto dall'art. 18, commi 2 e 4, della citata legge n. 157 del 1992. 
Tale verifica si tradurrebbe quindi in una specie di non previsto (quanto inutile ed inefficace) controllo preventivo di legittimità della legge regionale da parte del competente Organo Tecnico dello Stato. 
Questi principi direttivi risultano violati sia dalla Regione Abruzzo che dalle altre Regioni, che negli anni si sono determinate ad approvare i propri calendari venatori mediante  provvedimento  legislativo, anziché con atto amministrativo.
Queste Regioni, infatti, eludendo lo strumento
procedimentale prescritto dalla legge statale, hanno sostanzialmente  eluso  i passaggi procedimentali inderogabili stabiliti dalla legge quadro, e che prevedono espressamente, come si accennava poc'anzi, che per ogni singolo piano di prelievo venga posta in essere un'istruttoria tecnica, che tenga conto, nell'interesse primario della tutela della fauna, delle condizioni ambientali e dello stato di conservazione delle singole specie. 
E' appena il caso di soggiungere, sul punto, che il ricorso allo strumento legislativo serve anche a precludere ai cittadini ed alle loro organizzazioni rappresentative, la possibilità di tutelare i propri interessi legittimi innanzi al competente giudice amministrativo, mediante rituale impugnazione del calendario venatorio approvato. 
Siamo di fatto di fronte ad una chiara ipotesi di eccesso di potere legislativo, in cui le Regioni sono andate a comprimere gli interessi di soggetti titolari di un diritto azionabile innanzi al Giudice Amministrativo ex artt. 24 e 113 Cost., in un contesto in cui, peraltro, accade di sovente che le Regioni varino leggi in contrasto con le previsioni della legge quadro statale (i profili di illegittimità più comuni riguardano l'esercizio dell'attività venatoria su terreni innevati al di fuori della Zona Alpi e per periodi di tempo più estesi rispetto all'arco temporale massimo stabilito dal Legislatore nazionale per ciascuna specie), che, come detto, costituisce per tutte le Regioni, ivi comprese quelle a Statuto speciale, un limite invalicabile, derogabile unicamente in melius, vale a dire in senso più conservativo.
Tale modus operandi, peraltro, risulta clamorosamente illegittimo anche alla luce di quanto normato dagli artt. 1, 1bis e 18 della legge quadro che stati oggetto di significative modifiche da parte dell'art.42 della legge 4 giugno 2010 n.96 (Comunitaria 2009), imponendo la contrazione dei calendari venatori quanto ai tempi di caccia e una revisione, per quanto concerne l'avifauna, delle specie cacciabili, in considerazione dello stato di conservazione delle medesime.
Facciamo notare, da ultimo, benchè si tratti di una questione parzialmente diversa, che nella pronuncia in rassegna la Corte Costituzionale ha dichiarato non fondata, in relazione all'asserita violazione dell'art.117 comma 2 lett.s) Cost., la questione di costituzionalità sollevata da Governo in relazione al mancato recepimento, da parte della Regione Abruzzo, del Dm 17 ottobre 2007 n.184 concernente i criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone Speciali di Conservazione, ZSC, e Zone di Protezione Speciale, ZPS.
Ricordiamo, sul punto, che l'art. 5, comma 1, lettera b), del decreto impone alle Regioni di recepire con l'atto che adotta le misure di conservazione per le ZPS, di cui all'art. 3, comma 1, del medesimo decreto ministeriale. 
E questo a cagione della circostanza che la Corte ha ritenuto fondata la tesi, anche questa da sempre sostenuta da Diritto all'Ambiente e dalle Associazioni, e spesso contestata dalle Regioni, che le norme di cui al DM in discorso siano i immediata applicazione e che, per gli effetti, i divieti stabiliti dal DM 17 ottobre 2007 siano immediatamente efficaci. Con la conseguenza che il mancato o insufficiente recepimento, da parte delle Regioni, dei criteri minimi e dei divieti ivi contenuti, non ne condiziona in alcun modo l'operatività . (Avv. Valentina Stefutti - Pubblicato il 12 febbraio 2012 su "Diritto all'ambiente")
Â
| File | Dimensione del File | Downloads |
|---|---|---|
 Sentenza_CC_20_2012.pdf | 125 Kb | 42 |
| Illegittimi_calendari_regionali.pdf | 59 Kb | 35 |
